تاريخ: يكشنبه ۲۲ آذر ۱۳۸۳
نام نویسنده: مسعود رضائی
مجمع تشخيص مصلحت نظام در ادامه بررسي و تدوين سياستهاي كلي اصل 44 قانون اساسي، واگذاري 65 درصد از سهام بانكهاي دولتي به استثناي بانكهاي مركزي، ملي، صنعت و معدن، كشاورزي، مسكن، توسعه صادرات و سپه و همچنين واگذاري 65 درصد از سهام بيمه‌هاي تجاري به استثناي بيمه مركزي را به بخش خصوصي و تعاوني به تصويب رساند. واگذاري 65 درصد بنگاههاي دولتي تأمين نيروي برق، بنگاههاي پستي و مخابراتي، شركتهاي هواپيمايي و کشتيرانی نيز با لحاظ کردن استثنائاتی در آنها، از ديگر مصوبات اخير اين مجمع است.
بر اساس اظهار نظر برخي اعضاي مجمع، اين اقدام حركتي است كه مبناي آن را «ذيل» اصل 44 تشكيل مي‌دهد به اين معنا كه در اين اصل پس از مشخص شدن كليات سه بخش دولتي، تعاوني و خصوصي در نظام اقتصادي جمهوري اسلامي ايران، خاطرنشان شده است: «مالكيت در اين سه بخش تا جايي كه با اصول ديگر اين فصل مطابق باشد و از محدوده قوانين اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادي كشور گردد و مايه زيان جامعه نشود، مورد حمايت قانون جمهوري اسلامي است.» در حال حاضر برداشتي كه از اين «ذيل» صورت گرفته چنين است كه چون مالكيت دولت بر «صنايع بزرگ، صنايع مادر، بازرگاني خارجي، معادن بزرگ، بانكداري، بيمه، تأمين نيرو، سدها و شبكه‌هاي بزرگ آبرساني، راديو و تلويزيون، پست و تلگراف و تلفن، هواپيمايي، كشتيراني، راه و راه‌آهن و مانند اينها» موجبات زيان جامعه را فراهم آورده و مي‌آورد لذا بايد براي جلوگيري از اين ضرر و زيان عمومي، از مالكيت دولت بر اين امور كاست و مالكيت عمومي را به بخش خصوصي واگذار كرد تا حجم تصدي‌گري دولت در امور اقتصادي كاهش يابد و بتواند با فراغ خاطر به امر سياستگذاري و نظارت بپردازد.
اگرچه مسائل متعددي را در اين زمينه مي‌توان مطرح ساخت اما قبل از هر مسئله ديگر، بايد به بررسي اين نكته پرداخت كه منظور قانونگزار از عبارت «ذيل» اصل 44 بوده است و آيا تفسير و برداشتي كه اينك از آن به عمل مي‌آيد، مطابق با واقع است يا خير؟ با دقت در مفاد اصل 44 متوجه مي‌شويم كه در اين اصل ضمن آن كه «نظام اقتصادي جمهوري اسلامي ايران» به سه بخش دولتي، تعاوني و خصوصي تقسيم گرديده است، تنها محدوده بخش دولتي با ذكر عناوين و مصاديق مشخص شده و مي‌توان تصوير نسبتاً روشني از آن داشت. در مورد بخش تعاوني و خصوصي، آنچه صورت گرفته در اين حد است كه وجود چنين بخشهايي نيز در نظام اقتصادي كشور به رسميت شناخته شده است.
حال با توجه به اين مسئله آيا مي‌توان «ذيل» اصل 44 را به گونه‌اي تفسير و تأويل كرد كه نافي كل اين اصل باشد؟ البته تاكنون سابقه داشته است كه با توسل به يك اصل قانون اساسي اصل ديگر آن مورد خدشه قرار گيرد اما اين كه برمبناي يك جزء از يك اصل، كل آن اصل نفي و زائل گردد، تازگي دارد.
براي روشن شدن اين مسئله، نياز به توضيح است. اصل 44 درباره بخش خصوصي چنين مي‌گويد: «بخش خصوصي شامل آن قسمت از كشاورزي، دامداري، صنعت، تجارت و خدمات مي‌شود كه مکمل فعاليتهاي دولتي و تعاوني است.» برمبناي اين تعريف كلي، حداكثر چنين مي‌توان گفت كه بخش خصوصي به عنوان «مكمل» بخش دولتي، مجاز به ايجاد «ظرفيتهاي جديد تكميلي» در حوزه‌هايي از اقتصاد است كه دولت – به عنوان نماينده و حافظ منافع جامعه- داراي مسئوليت خاص در آن حوزه‌هاست. به عنوان نمونه اگر دولت مالك بانكها و بيمه‌ها است، بخش خصوصي نيز مي‌تواند فعاليتهای تكميلي خود را در اين زمينه داشته باشد. بر همين اساس مجوز تأسيس بانكها و بيمه‌هاي خصوصي و همچنين پيش از آن مدارس غيرانتفاعي و مراكز آموزش عالي غيرانتفاعي صادر گرديد. حال اگر برمبناي ذيل اصل 44 و با تمسك به وجود برخي اشكالات و مشكلات در بخشهاي اقتصادي دولتي، چنين رويه‌اي در پيش گرفته شود كه مايملك ملي از دولت گرفته شود و به بخش خصوصي واگذار گردد، اين منطبق با روح كلي اين اصل نيست زيرا اگر طبق اين اصل بسياري از بخشهاي بزرگ و كليدي اقتصاد كشور به دولت سپرده شده، به خاطر آن بوده است كه دولت با در اختيار داشتن اين ابزار و طبعاً با اعمال مديريت قوي و كارآمد بر آنها، حافظ منافع ملي باشد. به عبارت بهتر، آنچه در صدر اصل 44 در اختيار دولت نهاده شده، يك «هديه» يا يک «بار اضافی» نيست تا هرگاه از آن دلزده يا خسته شد به ديگري واگذار كند بلكه يك «مسئوليت» است براي حفاظت از منافع ملي و ايجاد اين اطمينان خاطر در جامعه كه اقدامات و عملكردهاي سودجويانه شخصي و گروهي و باندي در عرصه‌هاي كلان اقتصادي، سرنوشت او را رقم نخواهد زد.
بنابراين تفسير ذيل اصل 44 بايد هماهنگ با روح كلي حاكم بر اين اصل باشد. بر اين مبنا اگر در ذيل اين اصل تأكيد شده است «مالكيت در اين سه بخش تا جايي كه با اصول ديگر اين فصل مطابق باشد» به رسميت شناخته مي‌شود هدف آن بوده است كه از گسترش مالكيت دولت به كل اقتصاد كشور طوری كه ديگر اثري از بخش خصوصي باقي نماند جلوگيري به عمل آيد و در همان محدوده قانوني خود باقي بماند، چرا كه در غير اين صورت با ديگر اصول قانون اساسي از جمله اصل 47 كه «مالكيت شخصي» را به رسميت شناخته و نيز با اصول شرع مقدس اسلام دچار ناسازگاري خواهد شد.
از طرف ديگر با توجه به شرايط سياسی و فرهنگی دوران تدوين و تصويب قانون اساسي كه به دليل تجربيات به جا مانده از رژيم سابق و همچنين انتقادات جدي به نظام سرمايه‌داري، اساساً نگاه مثبتي در جامعه و بخصوص نيروهای فعال سياسی به مالكيت خصوصي وجود نداشت، هشدار قيد شده در ذيل اصل 44 مبني بر اين كه مالكيت در اين سه بخش تا جايي مورد حمايت قانون جمهوري اسلامي ايران قرار دارد كه «موجب رشد و توسعه اقتصادي كشور گردد و مايه زيان جامعه نشود» قطعاً معطوف به بخشهاي اقتصادي نام برده شده در صدر اين اصل كه در مالكيت دولت شناخته شده است، نيست بلكه از آنجا كه بخش خصوصي، مكمل بخش دولتي شناخته شده، به خاطر آن كه مبادا روزي اين بخش با تجاوز از حدود خود، موجبات ضرر و زيان جامعه را فراهم آورد، چنين تدبيري انديشيده شده است تا امكان كنترل گسترش بيش از حد آن، وجود داشته باشد. در واقع قانونگزار نمي‌تواند مواردي را به صورت صريح و آشكار، در اختيار دولت قرار دهد و سپس بلافاصله پس از آن، با هشدار در مورد امكان زيان آور بودن اين اقدام خود، راه‌حلي را براي اين مشكل احتمالي پيش‌بيني كند. اگر چنين ديدگاهي نزد قانونگزار وجود داشت، به هيچ رو نمي‌بايست به صراحت از بخشهاي تحت تملك دولت نام برده مي‌شد و حد و حدود «اقتصاد دولتي» مشخص مي‌گشت بلكه حداكثر آن بود كه سه بخش دولتي، تعاوني و خصوصي در نظام اقتصادي كشور به رسميت شناخته شوند و تعيين حدود و ضوابط هر بخش نيز برعهده قوانين بعدي گذارده شود. اما وقتي اصرار بر آن است كه چنين حد و حدودي مشخص گردد، غرض از هشدارهاي بعدي نيز لاجرم بدين منظور خواهد بود كه از تعدي به اين بخش به گونه‌اي كه ضرر و زيان جامعه را در بر داشته باشد، جلوگيري به عمل آيد. به عبارت صريحتر، «ذيل» اصل 44 دلالت بر كنترل بخش خصوصي دارد و نه خارج ساختن اموال عمومي از مالكيت دولت و سلب مسئوليت از آن در اين زمينه.
در اينجا تذكر نكته‌اي مي‌تواند به روشن‌تر شدن مسئله كمك كند. اگرچه در ذيل اصل 44 قانون اساسي بصراحت ضرورت وارد نيامدن زيان به جامعه برطبق اجزاي اين اصل قيد گرديده است اما اگر در مورد ديگر اصول قانون اساسي نيز دقت كنيم، چنين تكمله يا ذيلي را در انتهاي تمامي آنها مي‌توانيم ببينيم چراكه طبعاً منظور قانونگزار از وضع قانون، دفاع از منافع جامعه و جلوگيري از وارد آمدن هرگونه زياني به اجتماع و كشور بوده است. بنابراين اگر چنين رويه‌اي در پيش گرفته شود كه با استناد به ذيل اصل 44، روح كلي آن آسيب ببيند و بلكه از بين برود، آنگاه با استناد به «ذيل نانوشته» تمامي اصول ديگر، نيز مي‌توان دست به چنين اقدامي زد. خوشبختانه يك مثال زنده و كاملاً روشن در اين زمينه وجود دارد. طبق اصل 114 قانون اساسي «رئيس جمهور براي مدت چهار سال با رأي مستقيم مردم انتخاب مي‌شود و انتخاب مجدد او به صورت متوالي تنها براي يك دوره بلامانع است.» طبعاً «ذيل نانوشته» اين اصل نيز چنين است كه «مفاد اين اصل تا جايي كه مايه زيان جامعه نشود مورد حمايت قانون جمهوري اسلامي است.» همان‌گونه كه شاهد بوديم در سال 76، عده‌اي با طرح اين موضوع كه تغيير رئيس جمهوري وقت- كه دو دوره مسئوليت ايشان در حال پايان يافتن بود- خسارات زيادي را براي جامعه به دنبال خواهد داشت، در پي فراهم آوردن شرايطي بودند كه شركت ايشان در سومين دوره رياست جمهوري نيز بلامانع باشد. اما اين مسئله علي‌رغم اين كه دلايل متعددي نيز براي آن اقامه شده بود، تنها به دليل آن كه با روح و مفاد اصل 114 قانون اساسي در تضاد بود، امكان تحقق نيافت. طبعاً نه در آن زمان و نه در هيچ مقطع زماني ديگر تا هنگامي كه اصل 114 با همين مضمون رسميت داشته باشد، حتي اگر دهها و صدها دليل نيز اقامه شود تا مدت رياست جمهوري اضافه بر 4 سال شود يا انتخاب رئيس‌جمهور با رأي مستقيم مردم صورت نگيرد و يا يك فرد بتواند براي بيش از دو دوره متوالي در اين مسئوليت باقي بماند، پذيرفته نخواهد شد به اين دليل كه چنين تغييرات و تبديلاتي در تضاد با نص و روح اين اصل است. لذا تا زماني كه يك اصل پابرجاست و رسميت و قانونيت دارد، نمي‌توان آن اصل را با شرايط سازگار كرد بلكه بايد شرايط را با آن اصل سازگار كرد. اگر زماني گفته شود شخصي به دليل لياقت و كارداني و دهها عامل مثبت ديگر ضرورت دارد همچنان براي دوره سوم و چهارم نيز به طور متوالي بر مسند رياست‌جمهوري تكيه زند، اين سخن را نبايد پذيرفت بلكه بايد در پي ايجاد شرايطي بود كه دهها فرد لايق مسئوليت رياست جمهوري در كشور وجود داشته باشند و در زمان مقرر بتوانند اين مسئوليت را طبق قانون اساسي برعهده بگيرند و جامعه نيز به دليل حضور افراد كاردان و شايسته در مقام رياست جمهوري متحمل زيان نشود.
در مورد مسائل اقتصادي نيز مسائل بايد به همين نحو دنبال شود و در پي آن بود كه براساس اصول قانون اساسي، به وضعيت اقتصادي كشور سامان داده شود. امروز چنين مرسوم شده است كه در بررسي و تجزيه و تحليل وضعيت و سازوكار اقتصادي كشور طي دو دهه گذشته، بسياري از مشكلات موجود در آن مورد اشاره قرار مي‌گيرد و سپس تمامي اين مشكلات به «دولتي بودن» اقتصاد منتسب مي‌شود. اما آيا براستي اين ضعفها بيش از آن كه به «دولتي بودن» اقتصاد ربط داشته باشد، مرتبط با ضعف دولتها و مجريان نبوده است؟ اگر مديريت اجرايي كشور با برخورداري از توان تخصصي بالا و برنامه‌ريزيهاي مدبرانه در جهت بهبود كارآيي بنگاههاي اقتصادي تحت تملك و مديريت خود گام برمي‌داشت و با هرگونه فساد و سوءاستفاده و بي‌لياقتي به صورتي قاطعانه برخورد مي‌كرد، آيا امروز هم «اقتصاد دولتي» يا به تعبير ديگر «اقتصاد ملی» تا اين حد مورد شماتت و انتقاد قرار داشت؟ صريحتر آن كه وقتي مديريت اجرايي كشور به «اقتصاد دولتي» نگاهي انتقادي و بلكه نفرت‌انگيز داشته باشد و آنچه را که طبق قانون اساسی بر عهده اش نهاده شده است را يک بار اضافی و مزاحم به شمار آورد، آيا عاقلانه است كه تصور كنيم از سوی آن گامهايي اساسي براي تقويت، پاكسازي و رشد و توسعه اين بخش از اقتصاد برداشته شود؟ طبيعي است كه هر چه اين بخش بيشتر در مشكلات فرو رود، ديدگاه انتقادي نسبت به آن در جايگاهي فراتر قرار مي‌گيرد ضمن آن كه بسياري از ضعفها و نواقص مديريتي را نيز بسادگي مي‌توان در پشت تصوير خوفناكي كه از «اقتصاد دولتي» ساخته شده است، پنهان داشت.
در حال حاضر هيچ شكي نيست كه «اقتصاد دولتي» ضمن برخورداري از توانمنديها و كارآمديها، از مشكلات بسياري نيز در رنج است، اما راه درمان اين مسائل، انتقال بخشهاي مصرح در اصل 44 به بخش خصوصي نيست. اگر مسئولان اجرايي، تقنيني و قضايي در طول دو دهه گذشته نتوانسته‌اند بر مشكلات موجود در اين بخش كه كاملاً در اختيار حاكميت قرار داشته است، فائق آيند، چه ضمانتي وجود دارد كه پس از انتقال آنها به بخش خصوصي، قادر به اعمال نظارت و حاكميت بر آنها به نحو مطلوب بوده و از بروز بسياري مشكلات ديگر جلوگيري به عمل آورند؟ متأسفانه تجربه نزديك به 15 سال تلاش در راه خصوصي سازي - به معناي واگذاري اموال دولتي به بخش خصوصي - تصویر روشني را در اين زمينه، نه در مرحله انتقال و نه در مرحله پس از آن، در پيش روي ما قرار نمي‌دهد.
آنچه تاكنون بيان شد را نبايد به معناي مخالفت با «خصوصي‌سازي» و تحرك بخشيدن هرچه بيشتر به بخشهاي غيردولتي دانست. تلاش اين مقال، هشدار درباره به انحراف كشيده شدن «خصوصي‌سازي» و حركت در مسير خلاف قانون اساسي است. از طرفی اگر قرار بر واگذاري مايملك دولت به بخش خصوصي است، چه ضرورتي دارد كه اين اقدام در مورد بانكها و بيمه‌ها و ديگر مواردي صورت گيرد كه طبق اصل 44، قانوناً بايد در تملك دولت باشند؟ هم‌اكنون انبوهي از شركتها و كارخانه‌ها و مؤسسات كوچك و بزرگي در مالكيت دولت قرار دارند كه به لحاظ قانوني هيچ ضرورتي براي باقي ماندن آنها در تملك دولت نيست. بي‌ترديد اگر اين گونه بخشها از دولت منتزع شوند و در روندي صحيح و عاري از خدشه و شبهه و شائبه، به بخش خصوصي انتقال يابند، بشدت از حجم تصدي‌گري دولت كاسته خواهد شد و امكان رسيدگي آن به وظايف قانوني خود در تمامی عرصه ها و از جمله امور اقتصادی محوله طبق قانون اساسی به نحو بهتري فراهم مي‌گردد. همچنين بخش خصوصي بر اساس اصل 44 مي‌تواند فعاليتهاي تكميلي خود را در عرصه‌هاي مختلف از جمله بانكداري، بيمه، تأسيسات بزرگ صنعتي و ديگر موارد، از طريق «ايجاد ظرفيتهاي جديد» گسترش دهد و به اقتصاد كشور كمك كند. لذا ملاحظه مي‌شود كه براي توسعه و رونق بخش خصوصي راههاي فراواني وجود دارد، بدون آن كه خدشه‌اي به قانون اساسي وارد آيد.
اما اگر گذشته از اين مسائل، به هر دليل اين نتيجه حاصل شده باشد كه اصل 44 قانون اساسي و تصريح آن بر بخشهاي مختلف اقتصادي تحت مالكيت دولت، مانع رشد و توسعه اقتصاد كشور است، اصلاح اين مسئله در چارچوب وظايف و اختيارات مجمع تشخيص مصلحت نمي‌گنجد و بايد براساس اصل 177 قانون اساسي، اقدام به بازنگري در آن شود. در واقع آنچه امروز در مجمع تشخيص مصلحت صورت مي‌گيرد بسيار فراتر از بررسي سياستهای كلي اصل 44 قانون اساسي است و پا به محدوده بازنگری در این اصل گذارده شده است. بنابراين اگر قرار است با اين اصل قانون اساسي خداحافظي كنيم، بهتر آن است كه رودربايستي را كنار گذارده و تشريفات قانونی و رسمی براي اين مراسم را به جا آوريم.
يادداشتها و مقالات:
